 После многолетних официальных заявлений о том, что военная реформа в России закончена и впредь будет проходить только оптимизация военной политики и военного строительства, в стране в очередной раз началось реформирование армии и флота. Решение об этом принято в сентябре 2008-го: президент РФ Дмитрий Медведев подписал документ «План реорганизации Вооруженных Сил». 14 октября того же года министр обороны Анатолий Сердюков открыто объявил об этом плане на коллегии МО.
В качестве идеологии военной реформы провозглашалось создание полностью боеготовых, компактных, мобильных, технически хорошо оснащенных и обученных ВС, способных выполнить поставленные задачи в любых условиях начала конфликта. Правда, эта формулировка в разных вариациях постоянно повторяется в России уже в течение пятнадцати с лишним лет. Внешне она привлекательна, но совершенно неконкретна.
Новшеством на сей раз можно считать получивший широкое хождение лозунг о необходимости придать «новый облик Вооруженным Силам». Впрочем, данное требование тоже нельзя признать удачным не только из-за еще большей неопределенности, но и потому, что «облик» обычно подразумевает «внешний вид» или «форму» в отличие от сути или внутреннего качества.
Параметры преобразований Сведения о характере и направлениях современного военного реформирования недоступны, поскольку не представлены общественности в виде какого-либо единого официального документа. О них приходится судить по отдельным заявлениям высших должностных лиц, парламентариев, комментариям журналистов и экспертов, «утечкам» информации в печать, выступлениям гражданских и военных руководителей. Суммируя все высказанное устно и письменно, с учетом периодических поправок, внесенных по ходу дела в первоначальные планы, новую реформу можно представить следующим образом.
Ликвидация кадрированных соединений, превращение всех частей в силы постоянной боевой готовности, отказ от концепции массовой мобилизации личного состава и материальных запасов для «большой» войны, реорганизация системы подготовки резерва и хранения военных припасов и техники. Создание баз хранения и ремонта вооружений и военной техники (БХВТ), прежде всего в Сибирском и Дальневосточном военных округах (в общей сложности планируется создать 14 таких баз), к которым при необходимости может быть быстро переброшен личный состав.
Формирование вместо прежних шести военных округов четырех укрупненных ВО, которые одновременно являются объединенными стратегическими командованиями (Западное, Южное, Центральное, Восточное ОСК). Переход Сухопутных войск на трехзвенную структуру: оперативное командование – армия – бригада (вместо прежней: ВО – армия – корпус – дивизия – полк). В целом в СВ будет насчитываться 85 бригад (8 танковых, 36 мотострелковых, 9 ракетных и 12 артиллерийских), а также одна пулеметно-артиллерийская дивизия (Южные Курилы) и 201-я мотострелковая дивизия (база – Таджикистан).
Перевод ВВС на новую структуру: оперативное командование – авиабаза – эскадрилья. В общей сложности будет 7 оперативных командований, 55 авиабаз и 165 эскадрилий (по одному командованию в каждом из четырех ОСК, а также командования дальней авиации и военно-транспортной авиации центрального подчинения).
Распределение сил ВМФ по объединениям (Северный и Балтийский флоты, Черноморский флот и Каспийская флотилия, Тихоокеанский флот) и по трем ОСК (соответственно Западному, Южному и Восточному). Создание на Северном и Тихоокеанском флотах отдельных командований подводных сил. Вместо нынешних 240 частей останутся 123.
Уменьшение общей численности ВС с 1 миллиона 100 тысяч человек до 1 миллиона к 2012 году.
Изменение структуры личного состава: сокращение офицерского корпуса с 330 до 220 тысяч человек, а призывного контингента с 450 до 355 тысяч человек (со сроком службы 12 месяцев), увеличение числа контрактников (к 2016 году) до 425 тысяч сержантов, старшин и рядовых.
Радикальное сокращение количества частей и соединений, гарнизонов, баз, избавление (в том числе через распродажу) от лишних военных городков, объектов, земельных угодий, недвижимости, материальных запасов, массовая передислокация военных органов и заведений.
Значительное увеличение количества учений различного масштаба, в том числе с боевой стрельбой (например в 2011 году их было 1700).
Централизация системы подготовки кадров: вместо 65 военных академий и училищ будет 10 военных вузов.
Сокращение и реорганизация центрального аппарата управления, включая Министерство обороны и Генеральный штаб (на 60%), уменьшение роли главнокомандований видов ВС.
Коммерциализация и передача гражданским организациям системы тылового обеспечения и обслуживания войск.
Значительное повышение военных пенсий и денежного довольствия военнослужащих (к 2020 году на 25% выше средней зарплаты на «гражданке»).
На втором этапе реформы (видимо, к 2015 году) – обеспечение всех офицеров и контрактников служебным жильем и всех увольняемых из рядов ВС гражданским жильем, переподготовка на гражданские специальности.
Реализация грандиозной программы военно-технического переоснащения (в сумме свыше 21 триллиона рублей до 2020 года, из которых более 19 триллионов пойдет на армию и флот). Она предусматривает наличие к 2015-му в войсках не менее 30 процентов новых образцов вооружений и военной техники (ВВТ), а к 2020-му – не менее 70 процентов.
Повышение эффективности, обновление основных фондов и кадров оборонно-промышленного комплекса, переход на инновационные технологии (на что выделяется три триллиона рублей).
Все эти мероприятия намечалось выполнить в три этапа. На первом – в 2008–2010 годах – осуществить организационно-штатные мероприятия, оптимизацию численности ВС, сформировать новую структуру управления. На втором – в 2010–2015 годах – обеспечить военнослужащих жильем, увеличить им денежное довольствие, повысить уровень их квалификации и переподготовки. На третьем – в 2015–2020 годах – завершить программу перестройки, переоснащения и обеспечения высокой степени боевой готовности армии и флота.
Подводя предварительные итоги военной реформы, президент Дмитрий Медведев в ноябре 2010 года в Послании Федеральному собранию объявил: «Мы взяли курс на глубокую модернизацию Вооруженных Сил, на проведение в них системных, значимых преобразований. Уже обновлены боевой состав Вооруженных Сил, система боеготовности, управления и материально-технического обеспечения войск. Вновь регулярными и, что немаловажно, масштабными стали наши боевые учения. Сформированы четыре военных округа вместо шести.
В рамках Госпрограммы вооружения (ГПВ) до 2020 года войска оснащаются современной техникой».
Предварительные итоги В целом очевидно, что многие направления нынешнего военного реформирования обоснованны и давно назрели, именно такие меры на протяжении десятилетия предлагают независимые эксперты. В первую очередь это отказ от концепции мобилизации и упразднение кадрированных соединений и частей, сокращение численности ВС и парков устаревшей военной техники, разукрупнение соединений и частей, перевод всех их в состояние постоянной готовности, создание ОСК вместо военных округов. Также речь в экспертном сообществе идет об улучшении боевой подготовки, технической оснащенности и мобильности войск и сил, об исправлении «перекосов» структуры личного состава, консолидации системы тылового обеспечения, адаптации к новым условиям системы военного образования и военной науки, избавлении от лишнего имущества, запасов и земельных угодий и т. д.
В то же время как в концепции реформы, так и в ее практическом осуществлении было и есть немало просчетов, нестыковок и больших издержек.
Прежде всего следует указать на явные противоречия между внешней и военной политикой РФ, хотя именно внешняя политика должна быть главным фактором, определяющим военные потребности государства с учетом имеющихся ресурсов и военно-технических возможностей. По всей видимости, эти нестыковки отражают недостаточность реального (в отличие от формально-административного и кадрового) контроля руководства страны над военной политикой и военным строительством, принятием важнейших доктринальных положений, а также решений по военной реформе и программам вооружения.
Кроме того, по поводу приоритетов безопасности и внешней политики России внутри ее правящих кругов, очевидно, есть серьезные расхождения, которые проявляются даже в открытых заявлениях и документах высшего уровня.
Суть этих расхождений можно определить так: что является долгосрочным интересом РФ – постепенная интеграция с передовыми демократическими странами (при всех противоречиях и трудностях этого пути) или противостояние им на основе самодостаточности Евразийского союза либо в «стратегическом партнерстве» с Китаем, разнообразными антизападными режимами и движениями в разных регионах мира.
Императивы модернизации экономики и политической системы России, борьбы с новыми угрозами безопасности начала XXI века определяют выбор первого пути. А интересы новоявленного правящего класса, сложившегося вокруг экспортно-сырьевой экономики и системы «суверенной демократии», влекут на второй. Туда же толкают Россию негативный опыт реформ 90-х годов, крупные ошибки и силовой произвол США на мировой арене, а также мировой финансово-экономический кризис.
В последние годы Россия сделала ряд внешнеполитических шагов в первом направлении, а военная политика и военное строительство в некоторых важных аспектах продолжают (или возрождают) курс на противостояние Западу.
Расплывчатые и часто меняющиеся приоритеты «многовекторной» внешнеполитической линии имеют результатом растущую обособленность военной политики, ее подчинение ведомственным интересам и влиянию лоббистских группировок оборонной промышленности, недостаточную реалистичность и многие другие противоречия.
Приоритеты военной политики и реформы, которые определяют Государственную программу вооружения до 2020 года, не вполне соответствуют реалистическому прогнозу военных угроз и вызовов на обозримое будущее.
Вооруженным Силам РФ во взаимодействии с другими военными органами и войсками скорее всего придется осуществлять операции в локальных конфликтах трансграничного типа, выполнять миротворческие задачи на постсоветском пространстве и в сопредельных регионах – как в одностороннем, так и в коллективном форматах. Нельзя исключать и того, что военная напряженность может также нарастать на восточных рубежах страны – укрепление обороны в этом районе будет средством предотвращения такой опасности.
Усиливается угроза распространения ядерного оружия и его носителей среди безответственных режимов, расширяются масштабы и возможности международного терроризма.
Между тем главными приоритетами военной политики и реформы ВС остаются ядерное сдерживание, воздушно-космическая оборона против НАТО и соперничество с США в новейших видах вооружений. Это мотивируется соображениями государственного престижа и имеет в лучшем случае лишь косвенное отношение к обеспечению безопасности страны (примером тут может служить программа новой жидкостной межконтинентальной баллистической ракеты тяжелого типа шахтного базирования).
Мероприятия по реформированию системы комплектования армии и флота, повышению уровня их боевой подготовки, улучшению материального обеспечения и морального состояния военнослужащих вступают в острое противоречие с намерением сохранить большой призыв (около 350 тысяч человек ежегодно) и 12-месячный срок службы рядового состава, а также с топорными способами преобразования и сокращения офицерского корпуса и контрактного контингента (в частности имеется в виду поспешная замена прапорщиков на сержантов), которые к тому же беспрерывно пересматриваются по ходу реформирования. Меры «либерализации» режима службы по призыву несколько улучшили положение, но не искоренили дедовщину и высокую преступность, не снизили уровень убийств, суицидов, смертности и увечий в результате аварий и катастроф (таких, как периодические взрывы складов боеприпасов), к которым ведут халатность и неумелое обращение с военной техникой и боеприпасами.
Что касается структурных преобразований ВС, то решение о создании четырех ОСК противоречит одновременному укрупнению военных округов. В результате такой половинчатости сложилась – с некоторыми отличиями – примерно та же ситуация, которая всегда существовала в СССР, когда военный округ с началом войны должен был стать фронтом. То есть в одних руках остались прежние задачи по административно-хозяйственной деятельности и по функционированию ОСК. В трехзвенную систему управления (ОСК – бригада – батальон) вернули армейское звено, и количество армий увеличилось с семи до десяти. Реальным позитивным сдвигом следует считать только более интенсивные командно-штабные и войсковые учения с привлечением разнородных сил и средств.
Очевидны крупные нестыковки между планами реформирования, намеченной численностью ВС, программой их технического переоснащения и доступными финансовыми, производственными, техническими и демографическими ресурсами.
Государственная программа вооружения в большинстве случаев не соответствует ежегодным закупкам ВВТ и в целом представляется нереалистичной, особенно с учетом распыления средств на многочисленные типы закупаемых систем вооружений и военной техники схожего предназначения. Основания для выбора тех или иных образцов зачастую весьма сомнительны, а плотная завеса секретности позволяет скрывать активность лоббирующих группировок и практику «откатов».
Коррупция достигла беспрецедентных масштабов. Даже по официальным данным военной прокуратуры, разворовывается около 20 процентов средств, выделенных на гособоронзаказ. В этих условиях намеченный большой рост закупок вооружений и военной техники по ГПВ-2020 повлечет еще больший объем хищения бюджетных ресурсов, притом что, по прогнозам, России предстоит ухудшение финансово-экономического положения.
Несмотря на ряд позитивных сдвигов последнего времени, состояние ОПК, его основных производственных фондов и кадров по-прежнему остается крайне тяжелым. Есть острые проблемы, связанные с коррупцией, неэффективным использованием ресурсов, неадекватной системой ценообразования в «оборонке», плохим контролем качества продукции.
Пока не удается адаптировать ОПК к рыночной экономике и ограниченному (по сравнению с советскими временами), хотя и постоянно растущему военному бюджету страны. Не решив этих вопросов, вливать огромные средства в ГПВ-2020 – то же самое, что давать все больше пищи организму с расстроенным пищеварением.
Провалены все программы конверсии, и эта проблема, похоже, отодвинута на задний план вместе с сопутствующими социальными вопросами.
Ориентация на экспорт ВВТ не привела к модернизации технологий «оборонки». Однако отсталость технологической базы ОПК ведет к проигрышу в конкуренции в торговле оружием, потере традиционных рынков военной продукции. Дело дошло до того, что Москва вынуждена принимать назад и передавать ВС РФ те вооружения, от которых из-за плохого качества отказываются импортеры из развивающихся стран. Хуже того, происходит переориентация лучших оборонных фирм и коопераций России на нужды зарубежных армий.
Урезание ассигнований на НИОКР (вместо того чтобы наладить четкий механизм, который позволил бы оценивать перспективность проектов и контроль над их осуществлением) вместе с утратой многих научных школ обрекает Россию на догоняющую модель военного строительства и растущее отставание от ведущих держав по самым передовым направлениям военно-технического развития.
Во многом причины указанных проблем и издержек коренятся в особенностях механизма разработки и осуществления военной политики, реформы и программы вооружения, при котором все вопросы решаются в закрытом порядке и в узком кругу, в отсутствие ясной и разумной военной доктрины, стратегии, рационального планирования военных потребностей и выбора приоритетов финансирования. Достижение намеченных целей полностью передано военной бюрократии, реального парламентского контроля нет, а процесс реформирования не сопровождается экспертным и общественным обсуждением, что делает невозможными своевременную проверку результатов мероприятий и исправление допущенных ошибок.
Повестка дня на ближайшие годы Суммируя высказанные выше соображения и, безусловно, не претендуя на истину в последней инстанции, позволим себе обозначить основные параметры российской военной политики и военной реформы, которых нужно достичь в ближайшей перспективе.
В первую очередь это максимальная открытость военного бюджета (включая Государственную программу вооружения и гособоронзаказ), широкое обсуждение его обоснованности и отраженной в нем военной политики, расширение роли и участия в этом процессе парламента, независимых научных и общественных организаций. Это главный путь борьбы с коррупцией, который неспособно подменить никакое перераспределение между военными структурами полномочий по передаче контрактов ГОЗ.
Совершенно недостаточны декларативные заявления о том, что к 2015 году доля современного вооружения составит 30 процентов, а к 2020-му – 70 процентов. Армии и флоту России нужны не просто новые образцы, а только те, которые действительно внесут вклад в укрепление обороноспособности страны в соответствии с реалистически прогнозируемыми угрозами и военными потребностями. Кроме того, эти ВВТ должны удовлетворять объективным оценкам соотношения стоимости и эффективности. Оптимальность ГПВ-2020 надо наглядно подтвердить экспертизой этой программы и каждого гособоронзаказа.
С учетом демографического и экономического положения России, реально прогнозируемых, а не вымышленных угроз безопасности страны и ее военных потребностей можно за два-три года перевести комплектование ВС полностью на добровольно-контрактную основу. Если оттолкнуться от нового плана, в соответствии с которым через несколько лет офицерский корпус должен насчитывать 220 тысяч человек, а число контрактников – сержантов и рядовых – возрасти до 425 тысяч, то набрав дополнительно 155 тысяч контрактников-рядовых, можно было бы сформировать Вооруженные Силы численностью 800 тысяч военнослужащих. Это как раз та компактная и современная армия, о которой российские власти твердят на протяжении долгих лет. При этом она все равно будет самой крупной армией в Европе, превосходя суммарную численность ВС трех крупнейших европейских стран – ФРГ, Великобритании и Франции.
Соотношение офицерского и рядового состава оказалось бы почти в пропорции 1:3, что вполне приемлемо для «инновационных» Вооруженных Сил с большим удельным весом техноемких видов и родов войск (ВВС, ВМФ, РВСН, ВКО). Притом что денежное довольствие рядовым-контрактникам предполагается повысить до 25 тысяч рублей в месяц (это почти равно довольствию рядового в армии США) с тем, чтобы привлечь в ряды ВС качественный личный состав, такой дополнительный контрактный контингент обошелся бы бюджету в дополнительные 47 миллиардов рублей ежегодно – всего 2,5 процента оборонных расходов в 2011 году.
Причем выделение названной суммы будет сопровождаться экономией на призыве 300–400 тысяч срочников каждый год, их обучении и увольнении в запас. Это еще более выгодно, если принять во внимание материальные и человеческие потери от низкого качества рядового личного состава и преступности в ВС. В течение ряда лет такая экономия полностью оправдает себя и не причинит ущерба инвестиционным статьям бюджета. Вдобавок новейшие образцы вооружения и военной техники будут переданы в руки квалифицированных и заинтересованных в добросовестной службе профессионалов.
Необходимо, чтобы функции объединенных стратегических командований ограничивались исключительно планированием, управлением и боевой подготовкой операций разнородных сил и войск, ОСК надо освободить от административно-хозяйственных задач. Целесообразно вернуться к концепции формирования Объединенного главного командования стратегическими силами сдерживания (ОГК ССС). Эту структуру следует создать на базе командования Ракетных войск стратегического назначения, располагающего наиболее развитой и эффективной системой боевого управления, с сохранением полного подчинения ему наземной группировки МБР и с функциями оперативного управления стратегическими подводными ракетоносцами и тяжелыми бомбардировщиками.
После значительного повышения денежного довольствия военнослужащих в 2011–2012 годах нужно постоянно поддерживать его уровень путем индексации с учетом инфляции как минимум раз в полгода. Не менее важно выполнить обязательство по обеспечению в ближайшее время всех офицеров служебным жильем, а увольняемых со службы – приватизированными квартирами и домами. Во втором случае, основываясь на накопленном опыте, лучше финансировать этот процесс отдельной статьей федерального бюджета, вне ассигнований на национальную оборону.
Следует пересмотреть программу развития СЯС, увеличив темпы производства наземных мобильных ракетных комплексов, сделав упор на совершенствовании систем управления и предупреждения о ракетном нападении (включая космический сегмент). Нужно также интенсивно развивать новые системы ПРО и ПВО, космические системы. От программы создания новой тяжелой МБР и других новых стратегических ракет целесообразно отказаться.
Системы ПРО и ПВО следует ориентировать не только на защиту объектов СЯС, пунктов боевого управления, связи, крупных административно-промышленных центров, но и на прикрытие критических объектов (АЭС, дамбы, энергетические и транспортные узлы, хранилища опасных материалов и изделий и проч.) от одиночных и групповых ракетных и авиационных ударов со стороны радикальных режимов и террористов.
Оснащение сил общего назначения (СОН) должно осуществляться с упором на существенное улучшение их систем управления и связи, информационного обеспечения во всех звеньях, взаимодействия авиации и Сухопутных войск, а также на массовое оснащение высокоточным оружием, стратегическую и тактическую мобильность. Требуется переориентация СОН в первую очередь на локальные конфликты, интенсивные операции нового типа на юго-западном и южном стратегических направлениях. На восточных рубежах нужно расширять сеть и укреплять охрану и оборону БХВТ и запасов материального обеспечения вблизи районов, потенциально находящихся под угрозой.
Устранение многотипности в ГПВ-2020 и ГОЗ, выбор систем на основе оптимального соотношения стоимости и эффективности следует осуществлять на конкурсной основе в рамках независимой структуры при министре обороны, чьи функции будут включать анализ и выработку решений. Надо увеличить долю НИОКР в инвестиционных ассигнованиях, уделяя особое внимание прорывным научно-техническим проектам, и сформировать механизм объективной оценки перспективности тех или иных проектов и работ.
Настоятельно необходима новая программа поддержки ОПК, модернизации основных производственных фондов и омоложения кадров «оборонки». Не обойтись и без рациональной программы конверсии.
Глубокая реформа системы ценообразования, жесткий парламентский контроль и расширение допуска в эту сферу общественных организаций и СМИ имеют первостепенную важность в деле борьбы с коррупцией и расхищением бюджетных средств.
Требуется повышение роли законодательной власти в определении военной политики через парламентские слушания, расследования, в Конституцию надо внести поправку, которая наделяла бы Федеральное собрание контрольными функциями (сейчас ФС обладает лишь законодательной и представительной).
В законе «Об обороне» целесообразно легализовать институт гражданского руководства Министерством обороны, включая аппарат главы ведомства в составе военных и гражданских кадров, подчиненный только ему и способный давать объективную оценку предложений, поступающих от видов и родов войск Вооруженных Сил, Генерального штаба и предприятий ОПК.
Следует всемерно поощрять исследования независимых научных и общественных организаций, прислушиваться к их оценкам и рекомендациям, вместо того чтобы (как это нередко имеет место сейчас) огульно обвинять в некомпетентности и «обслуживании интересов другого государства».
Полезно было бы возобновить и расширить практику создания специальных независимых комиссий при президенте РФ под председательством авторитетных ученых по важнейшим вопросам военной политики. Такие комиссии, оперирующие на базе широкой и достоверной информации, способны с помощью системного анализа разрабатывать альтернативные подходы к решению проблем обороны, не связанные ведомственными интересами, они позволяют президенту и парламенту принимать осознанные и оптимальные решения на стратегическую перспективу.
Алексей Арбатов, действительный член Российской академии наук, руководитель Центра международной безопасности ИМЭМО РАН Владимир Дворкин, генерал-майор, доктор технических наук, профессор
| 